在财政收支矛盾加大的背景下，为了稳增长防风险，2026年上半年地方政府债券（下称“地方债”）发行规模创历史新高。
根据财政部等公开发债数据，2026年上半年全国发行地方政府债券合计约5.87万亿元，同比增长约7%。
中诚信国际研究院院长袁海霞告诉第一财经，今年上半年地方债发行规模为同期历史最高水平，这主要缘于地方债到期高峰来临，用于偿还到期债券的再融资债券发行较多。
同时，上半年较高规模的地方债资金积极助力稳投资、惠民生、防风险。袁海霞建议，下半年加快地方债发行使用进度、持续优化投向结构和健全完善债务管理机制。
上半年地方债发行盘点
为了稳经济，今年中国继续实施更加积极的财政政策，其中一大特点是适度增加举债规模来保持财政支出力度，地方政府债券就是其中一大关键。
根据公开发债数据，今年上半年发行的5.87万亿元地方政府债券中，再融资债券发行约3.42万亿元，同比增长约19%；新增债券发行约2.45万亿元，同比下降约6%。
袁海霞分析，今年上半年发债的一大特征是新增债券发行规模有所下滑，尤其是新增专项债券发行进度整体偏慢。而再融资债券发行规模保持较快增长，这主要与地方债到期偿还规模较大有关，需要“借新还旧”，这不会增加实际债务余额及财政可用资金。因此上半年地方债净融资3.95万亿元，同比大幅下滑10.6%。
根据中诚信国际数据，今年上半年发行的2.45万亿元地方政府新增债券中，新增专项债券发行约2.07万亿元，同比下降约4%。其中3月和4月发债进度慢，6月发债进度有明显提速。上半年新增专项债发行规模占全年限额（4.4万亿元）比重约47%，这一发债进度慢于去年同期2.1个百分点。
东方金诚研究发展部执行总监冯琳对第一财经分析，今年上半年新增专项债发行进度有所放缓的原因，可能是今年一季度我国经济运行态势偏强，二季度稳增长的需求下降，地方债发行节奏相应地有所调整。另外可能也与地方合意项目储备不足、专项债项目审批要求趋严等因素有关。
同济大学经管学院教授钟宁桦告诉第一财经，今年上半年新增债券发行进度有所放缓，表明在项目储备质量要求提升及资金防空转的导向下，新增债券发行更加强调“按需发行”与“提质增效”。
近年来地方债发行期限不断拉长，发行利率也呈现下行趋势，但今年上半年地方债发行期限小幅缩短，发行利率同比上行。
袁海霞表示，上半年，受期限较长的新增专项债及置换存量隐性债务的再融资专项债发行规模下降影响，地方债加权平均发行期限同比小幅缩短0.37年至15.50年。地方债发行利率呈现年初高位、逐月回落走势，上半年地方债加权平均发行利率为2.08%，同比上行16.51个基点。
“今年上半年新增债券尤其是专项债重点投向基建项目，并加大土地储备等领域支持，托底地产与投资。同时债券资金持续倾斜医疗、教育、养老等民生项目，补齐公共服务短板，助力提振居民消费。此外，地方债资金继续用于置换隐性债务、清偿拖欠企业账款、补充地方财力，减轻地方化债负担，缓解企业流动性压力，畅通资金循环。”袁海霞说。
冯琳认为，今年上半年新增专项债在支撑基建和稳投资方面继续保持较强力度，并持续支持地方开展土地收储、调节土地存量，助力房地产市场企稳回暖。另外上半年用于化债的再融资专项债和特殊新增专项债发行量合计超2万亿元，这可帮助地方政府腾挪出原本用于化债的资金去搞发展、搞建设，从而释放地方政府在基建投资等方面的稳增长动能。
钟宁桦表示，今年上半年再融资债券发行大幅放量，隐性债务化解持续推进，存量隐性债务的加速出清，这不仅有效优化了地方政府的债务期限与成本结构、减轻了实质性利息负担，更重要的是化解了金融体系的潜在风险点，增强了市场信心。
加快发债、谋划增量方案
新增专项债是基础设施投资项目的重要资金来源。根据国家统计局数据，今年以来基建投资增速持续放缓，比如前2个月基建投资同比增速为11.4%，而前5个月降至0.6%。
袁海霞认为，今年上半年新增债发行节奏偏慢、用于基建项目的增量资金减少也在一定程度上制约基建投资增长。根据中诚信国际研究院统计，剔除用于化债、土储等的专项债后，上半年用于基建项目的新增专项债发行1.45万亿元、较去年同期减少约500亿元，叠加用于基建领域的财政支出减少，其对经济增长、基建投资等支撑相对受限，1~5月基建投资增速大幅回落3.7个百分点至0.6%、阶段性承压，地方债对基建投资的托底作用仍待进一步发挥。
上海对外经贸大学金融管理学院金融系讲师钱一蕾告诉第一财经，今年以来基建投资增速放缓，一方面反映出传统基建大规模扩张期逐步收尾的结构性趋势；另一方面，叠加财政资金拨付节奏的短期放缓，共同导致基建投资的边际增长动能有所弱化。
“下半年建议加快地方债发行和使用进度，推动尽快形成实际支出和实物工作量，确保资金早到位、早使用，及时发挥地方债特别是专项债稳基建、稳投资、扩内需的重要作用。”袁海霞说。
6月底公开的《国务院关于2025年中央决算的报告》在部署下一步财政工作时，首先要求狠抓预算执行和政策落地。其中包括加快超长期特别国债、专项债等发行使用。
冯琳表示，考虑到二季度以来经济下行压力有所加大，下半年财政发力稳增长的需求相应上升，加之上半年发行进度稍缓，下半年存在“赶进度”的需要，预计三季度新增专项债发行将提速，并带动地方债整体净发行增加。
为了提高专项债发行使用效率，今年4月份财政部在此前10个试点专项债“自审自发”省份的基础上，再新增4个省份纳入这一试点范围。根据中诚信国际研究院不完全统计，上半年进行试点的14个省份新增专项债发行规模，完成去年全年发行规模的进度均值为44%，快于非试点省份11个百分点，表明“自审自发”有助于提升专项债发行使用效率。
袁海霞表示，为进一步推动专项债发行提速及资金使用效率提升，可综合考量各地经济发展水平、债务管理能力、项目储备质量及区域发展实际需求，继续有序扩大专项债“自审自发”试点范围。
她还建议，下半年拓宽并优化专项债投向领域，比如适度加大医疗、教育、养老、托幼等民生短板领域的投入力度。另外健全完善债务管理长效机制，比如强化地方债资产端管理，全面梳理各类形成资产，厘清规模、权属及流动性，加快落实构建专项债资产台账；负债端要持续加强数字化、穿透式、全周期、前瞻性的“借用管还”管理。
下半年地方债方面是否出台增量政策也备受关注。比如去年第四季度财政政策加码，允许地方政府额外发行5000亿元地方债，用于化债和稳投资。
冯琳表示，下半年新增地方债尚余约2.75万亿额度待发行，加之今年新型政策性金融工具显著加码，下半年财政政策发力仍有较为充裕的空间。但若三季度经济下行压力持续加大，尤其是外需出现超预期放缓，也不排除四季度适度增发政府债的可能性。其中，根据今年新增地方债限额推算，年末地方债限额与余额的差额大约在1.2万亿元，这意味着年内利用地方债结存限额增发地方债具有操作余地。
袁海霞认为，下半年做好增量工具的储备与衔接，建议根据经济形势适时适度盘活专项债结存限额、增发超长期特别国债、增加政策性金融工具额度等，扩大（准）财政支出力度。
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